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正确处理矿地关系 规范矿山企业用地

来源:办公室   日期:2013-6-19 9:48:17   阅读次数:0

      土地是人类一切活动的载体,勘查开采矿产资源离开土地将无法进行。矿产资源开发与土地的利用密切相关,因此,作为土地与矿产这两种重要资源的管理者,国土资源部门的两项主要管理职能在矿业用地问题上形成了最大的交叉。矿业用地问题关系到矿业经济的可持续发展与土地的集约节约利用,影响到矿区社会的和谐稳定,同时也关系到我们国土资源管理者依法行政和正确履行职责问题,必须引起我们足够的重视。
      一、我市矿业用地现状
      我市是矿产资源大市,矿产开发在我市占有重要地位。目前全市共有采矿权746个,总矿区面积1605.1平方公里;探矿权444个,总勘查面积3777.41平方公里。矿业用地尽管与矿区范围不是同一概念,但如此大量广泛分布的矿权,矿业用地的复杂性可想而知。为便于梳理,按矿业活动的一般过程,即设立探矿权—勘查—提交储量报告—划定矿区范围—设立采矿权—开采—闭坑来分析,矿业用地主要集中在勘查与开采阶段,目前的相应规定与具体作法是:
      1、勘查用地:《土地管理法》第五十七条规定:“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门批准”。勘查工程一般占地量小,时间短,容易恢复土地原状。目前一般作法是:无论国有土地还是集体土地,探矿权人与原土地权利人签订临时使用土地合同并支付临时使用土地补偿费,同时双方约定在勘查工作完成后,由用地单位恢复土地原用途交还原土地权利人继续使用。在实践中,勘查用地因占地量小,引发矛盾纠纷的情况较少。存在的最主要问题是:多数临时用地未经由县级以上人民政府土地行政主管部门批准,在程序上有瑕疵。
      2、采矿用地。土地管理法第四十三条规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”。采矿用地属建设用地范畴,应按建设用地审查报批。我市多数矿山分布在城镇规划区以外的农民集体土地上,如果想在集体所有的土地上设立采矿权,要么先由国家将该土地征用为国有土地,然后出让给矿山企业。要么就是与有关集体组织约定使用其所有的土地。
      采矿用地占地多,情况相对复杂,按用用途,可大致分为工业广场用地、采矿区用地以及尾矿库用地三大类。
      (1)工业广场用地:1998年新的《土地管理法》分布实施之前,国有矿山用地均以行政划拨的方式取得。随着新《土地管理法》的实施与配套法律法规的不断完善,矿山工业广场用地逐步从划拨走向出让。特别是我市一些大型煤炭、铝土矿、金矿等矿山的工业广场用地及其附属设施用地,一部分作为城市规划区外单独选址用地,上报有批准权限的人民政府审批农地转用和征收。征收后,属国家重点扶持的能源设施用地划拨给用地单位使用;不符合划拨用地范围的,矿山企业一般采取协议出让的方式取得工业广场用地。
      (2)采矿区、尾矿库用地:采矿区、尾矿库用地是矿业用地的主要部分,一般占地面积较大,对全部土地进行征收成本较高,所以在实践中取得土地方式不一。主要有三种方式:一种是办理征收--出让手续,这种情况在一些大的金矿企业中较为规范,企业将土地征收后,做为重要资产进行管理,一是上市公司财务制度的需要,二是从长远看,一次征收后每年摊薄的土地成本并不高。第二种是不办理任何用地手续,而是采取私自租用的方式,即矿山企业通过与原土地权利人(主要为村集体和承包地农户)签订租用土地协议,向村集体和农户支付补偿费而使用土地。其中对于采矿的坑口、道路等永久性占地的,矿山企业和村集体、农户是按照征地补偿标准签订一次性的补偿协议,或者约定按年支付补偿费。对于因采矿造成的矿区范围内土地的塌陷、积水等占用集体土地的,矿山企业根据土地损毁程度,对耕种条件造成的不同影响,按照协议约定支付补偿费。私自租用集体土地是当前大部分小矿山企业采取的主要用地形式。第三种是采矿周期较短的采用临时用地的形式,办理临时用地手续。用地单位与被占地单位签订补偿协议,周期性重复签订协议并办理临时用地手续。如新安县香江集团在新安县的部分铝土矿区进行的临时用地试点。
      二、当前矿业用地存在的问题及原因
      由于过去矿产与土地分属两个不同的部门,加之矿山多分布在偏远地区,矿业用地在土地管理实践中相对薄弱,部分地区管理状况较为混乱,矿山企业与矿区居民存在利益冲突,矿业用地引发的问题较多,主要表现在:一是矿业经济与农业经济利益冲突屡有发生,影响矿区的和谐稳定;二是矿山企业用地不规范,非法占地,违法用地的事实普遍存在;三是矿山企业不履行复垦义务,造成土地资源的破坏。造成这些问题的原因可归结为以下几个方面:
      1、法制制度设计造成矿业权与土地使用权冲突。根据我国法律规定,取得矿业权并不当然地取得矿业权范围内的土地所有权或使用权,同样拥有土地所有权或使用权也不当然拥有其土地范围内的矿产资源所有权或矿业权。这样,在当前法律设置上,二者之间便产生了冲突。取得矿业权的同时,如何取得矿业用地,矿业权人如何协调与土地所有者之间的关系,如何达成征地补偿协议均成为了难题。目前的《土地管理法》、《矿产资源法》等法律均没有对此问题有所规定,难免出现取得矿业权却得不到矿业用地的尴尬局面,影响到矿业经济的正常发展。
      2、矿业权的无序行使影响了土地的合理利用。目前的矿业权设置与矿业权审批过程很少考虑土地的合理利用。采矿用地的位置是由地下矿产资源的分布直接决定的,在资源未查明的情况下,大面积,多类型,零散分布的采矿用地在编制土地利用规划时,很难予以安排。国土资源部门在出让矿权时,也仅以一定的资源储量为依据,基本不考虑矿业用地问题。在矿权审批过程中,对矿业用地问题也缺乏有效的审查手段。加之对矿业违法用地的查处不及时,不到位,造成矿山企业的违法用地大量存在。
      3、单一的供地方式不利于土地资源的合理利用。矿业用地的所有权大多数属于农民集体,如果矿业企业需要采矿用地,则主要是通过政府把集体土地征为国有土地后,再以出让方式获得采矿用地的使用权。但完全采用先征收再出让的取得方式,不考虑不同矿种开发的特点,存在较多的弊端:首先是不利于土地的集约节约利用。按法律规定,以出让或划拨方式取得的采矿用地,年限最长为50年。但采矿用地因矿种和矿产开采的方式不同而有不同的使用期限,如有些矿山可开采50年甚至更长时间,而一般的露天煤矿或者岩溶堆积型铝土矿的采矿用地周期只有几年。如果采用单一的出让方式,短期采矿结束后,很难对土地进行有效管理和经营,既浪费了土地资源,又加重了企业的负担;其次是不利于充分保障农民利益。采矿用地多为集体所有土地,出让之前要进行土地征收,征地改变了土地所有权的性质,使农民失去了赖以生存的土地;第三是加重了管理部门及企业的负担。此种负担一方面表现为经济上的负担,即用地成本不断攀升;另一方面也可能表现为办理用地手续上的工作负担。矿业企业采矿结束后,企业虽然继续拥有该土地的使用权,但该土地对于企业来说已经失去使用价值,企业缺乏复垦的驱动力,导致采矿后土地复垦不及时,长期闲置、荒芜,成为废弃地。显然,现行矿业用地制度的单一供地方式在某种程度上制约了土地的可持续利用。现行矿业用地制度未能妥善处置、协调好企业对复垦土地的责、权、利和农民的土地保障问题,不利于土地资源的合理利用。
      三、规范矿业用地的对策
      国土资源管理部门要在现有的法律下依法行政,正确履行职责,解决好矿业用地问题,需要在矿业权审批的全过程中正确处理好以下几个关系:
      1、正确处理矿产规划与土地规划之间的关系。土地利用总体规划是一定区域内土地利用的顶层设计,矿产资源总体规划应与土地利用总体规划相衔接。今后管理中,应加强矿产资源规划与土地利用规划的协调。对大型矿山、重点矿山矿业用地,我们应提前介入,超前服务,让矿业开发与土地利用规划充分衔接,将矿业用地列入土地利用总体规划建设用地范围,发挥土地利用规划的统筹作用,保障矿产资源开发用地的需求,以利于在矿业用地审批程序中缩短周期。同时要做好矿产资源规划与土地复垦、林地、草原、环境保护等规划的统筹协调,保障矿业用地依法及时的取得。
      2、正确处理服务企业与依法行政之间的关系。我们应树立这一观念:依法行政不仅是保护自己的有效手段,也是最好地服务企业的方式。在矿业用地方面尤是如此:在矿业用地审批中严格落实登记制度,我们作为管理者依法履行了职责,有效地保护了自己;作为矿业权人,通过登记制度明确了土地权利,减少了矿业用地的争议,更有利企业的长远发展。当然,我们在服务企业时,要主动热情服务,简化用地报批程序,精简报批要件,缩短用地审批时限。同时应加大采矿违法用地的查处力度。针对矿业用地中违法用地较多的情形,加强土地监管,及时发现违法用地行为,坚决打击矿山企业违法用地行为。双管齐下,使矿业用地管理更加规范。
      3、正确处理土地使用与土地复垦之间的关系。做好土地复垦是严格保护耕地,促进土地节约集约利用的重要措施。我市近年来非常重视土地复垦,通过提高技术水平,完善管理制度,创造出非常好矿业用地复垦的案例和经验。今后在矿业权的审批中,一要切实做好土地复垦方案的编报。矿山企业应当按照要求编制土地复垦方案,通过评审的土地复垦方案作为采矿权登记中的申报材料之一。在矿业开发过程中,要通过年检,督查等各种手段,按照“谁破坏、谁复垦”的原则,督促采矿企业履行土地复垦义务,国土资源主管部门应当会同相关部门,依据土地复垦验收标准进行严格验收。
      4、正确处理依法办事与制度创新之间的关系。当前的法律法规对矿业用地规定过于原则,缺乏具体可操作性的规定。因此,我们既要坚持依法办事,正确处理现行矿业权制度与矿业用地制度之间的矛盾,同时,要按照“法无授权不可为,法无禁止想法为”的原则,积极创新矿业用地获得方式,探索土地股权制度、临时用地制度等,为破解矿业用地难题做出积极的贡献。

 

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